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推進城市化要擴大內(nèi)需、轉變發(fā)展方式
高尚全 原國家體改委副主任、中國經(jīng)濟制改革研究會名譽會長
在城鄉(xiāng)一體化的推動下，我國正在進入城市化加速的時期。未來10年，我國城市化率有可能從當前的46%左右提升到60%左右。通過城鄉(xiāng)一體化加快城市化進程，既為擴大內(nèi)需、調(diào)整結構、轉變發(fā)展方式創(chuàng)造重要的條件，也對各個領域的改革提出了更加迫切的要求。在我看來，推進城鄉(xiāng)一體化，加快城市化進程，需要進行深刻的經(jīng)濟社會變革；客觀上要求進一步解放思想、加快相關領域的政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機制建設。因此，我借此機會談談對推進城鄉(xiāng)一體化幾個基本性問題的思考，與各位專家交流探討。
一、把擴大內(nèi)需、轉變發(fā)展方式作為推進城鄉(xiāng)一體化的基本出發(fā)點
2009年10月31日—11月1日，300多名國內(nèi)外專家在中改院討論后危機時代新興經(jīng)濟體的轉型、發(fā)展和改革。會議達成的一個共識是，通過經(jīng)濟社會改革，剌激消費、擴大內(nèi)需、轉變發(fā)展方式是包括中國在內(nèi)的絕大部分新興經(jīng)濟體在后危機時代面臨的共同課題。我認為，研討中國的城市化和城鄉(xiāng)一體化，仍然需要圍繞擴大內(nèi)需和轉變發(fā)展方式這條主線做文章。
（一）危機對我國經(jīng)濟的沖擊表明，13億人口的大國不能把經(jīng)濟增長的基礎建立在外部需求之上
這次國際金融危機使我們清醒認識到，我國作為一個13億人口的發(fā)展中大國，不能也沒有必要把經(jīng)濟增長的基礎建立在外部市場上。外部市場的萎縮，現(xiàn)在看來是一個中長期趨勢。即便外部需求在總量上有所恢復，也必將伴隨著全球化的階段變化而發(fā)生結構性變化。我國過去多年經(jīng)歷的大進大出的增長模式肯定難以為繼。繼續(xù)把經(jīng)濟持續(xù)快速增長的希望寄托在外部市場上，極可能處處碰壁。所以，進入后危機時代，我們必須把擴大內(nèi)需、形成消費主導的發(fā)展方式當做深化各項改革、推進城鄉(xiāng)一體化、加快城市化進程的核心目標。
（二）城市化與城鄉(xiāng)一體化蘊含巨大的內(nèi)需空間
我國有7.2億農(nóng)村人口，潛在的投資和消費需求十分引人注目。這個潛在需求的釋放將對我國經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的推動作用。2008年以來，我國一系列農(nóng)村消費政策的調(diào)整有效地剌激了農(nóng)村消費，使農(nóng)村消費增長首次超過城市消費的增速。2009年前三季度，縣及縣以下消費品零售額增長16.0%，超過城市消費品零售額增長的14.8%。從中長期看，通過推進城鄉(xiāng)一體化加快城市化進程，可望創(chuàng)造的投資和消費需求蔚為壯觀。有人測算，每增加一個城市居民，城市需要新增固定資產(chǎn)投資50萬元，如果我國城市化率每年提高一個百分點，新增的城市建設固定資產(chǎn)投資需求就是6.6萬億元；如果農(nóng)村居民消費水平從2008年只有城鎮(zhèn)居民平均消費水平的32%提高到全國平均消費水平，也就是城鎮(zhèn)居民平均消費水平的60%，新增消費規(guī)模將達到3.2萬億元。這樣，每年新增的10萬億元國內(nèi)投資和消費需求，將是我國未來10—15年經(jīng)濟持續(xù)快速增長的堅實內(nèi)需基礎。所以，推進城鄉(xiāng)一體化一定要咬住內(nèi)需不放松，著眼于擴大內(nèi)需和形成消費主導的發(fā)展方式，在推進農(nóng)民市民化、農(nóng)村消費城市化的進程中實現(xiàn)擴大內(nèi)需、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、消費結構升級和發(fā)展方式的根本轉變。
二、新階段推進城鄉(xiāng)一體化重在政策創(chuàng)新二體制改革和機制建設
城鄉(xiāng)二元結構是“城鄉(xiāng)分割、一國兩制”逐步固化的體制和制度安排的結果。雖然這種體制和制度安排自改革開放以來進行了多次調(diào)整；但至今仍未根本消除，導致城鄉(xiāng)差距長期持續(xù)擴大、國內(nèi)需求增長滯后等問題，成為我國發(fā)展方式轉型難以根治的頑疾。從這個基本國情出發(fā)，我國推進城鄉(xiāng)一體化，必須依靠結構性改革，通過政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機制建設，破解城鄉(xiāng)二元結構，保證城鄉(xiāng)二體化不斷取得實質(zhì)性進展。
（一）推進城鄉(xiāng)一體化要以土地產(chǎn)權制度改革為重心
我國農(nóng)樹目前最重要的生產(chǎn)資源仍然是土地資源。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局，核心在于深化農(nóng)村土地產(chǎn)權改革。要在確保農(nóng)民土地權益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設土地流轉市場。浙江準備在全省推廣農(nóng)村集體建設土地入市，逐步實現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權”的流轉模式。我認為這是一個很好的試點，代表著土地改革的基本方向，值得深入研究。其次要深化土地征用制度改革。保證農(nóng)民談判主體的地位，改變農(nóng)民長期被排斥在土地要素市場化進程之外的格局，使農(nóng)民能夠真正分享工業(yè)化和城市化進程中的土地增值。
（二）推進城鄉(xiāng)一體化需要建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度基礎
城鄉(xiāng)一體化最核心的目標，在于最終消除長期困擾我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結構，最大限度地縮小現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)居民公平分享我國現(xiàn)代化建設的物質(zhì)和精神文明。這種城鄉(xiāng)共享的基本途徑，在當前和今后相當一段時間內(nèi)，是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。從另外一個角度看，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化也是破解城鄉(xiāng)二元結構的突破口。因此，我們必須加快社會事業(yè)在城鎮(zhèn)的完善和向農(nóng)村的延伸，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民教育服務制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通服務制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化體育制度，如此等等，不一而足。只有這樣，城鄉(xiāng)一體化才能形成堅實的制度基礎。
（三）推進城鄉(xiāng)一體化要把解決農(nóng)民工問題作為重點
當前，我國城市化進程中的一大遺憾，就是至少有12億規(guī)模的農(nóng)民工群體雖然進入城市，但尚未真正融入城市，還處于“半城市化”的狀態(tài)。如果不能有效解決農(nóng)民工群體融入城市的制度安排問題，必將嚴重制約我國城市化和城鄉(xiāng)一體化進程。中改院2009年上半年根據(jù)廣東省政府的委托，研究廣東珠三角地區(qū)基本公共服務一體化規(guī)劃。在形成的報告中，中改院建議把珠江三角洲城鄉(xiāng)戶籍人口和非戶籍常住人口的基本公共服務一體化列為重要目標。沿著這個思路繼續(xù)探索，肯定能夠找到推進絕大多數(shù)農(nóng)民工從“半城市化”向“城市化”轉變的路徑。
三、推進城鄉(xiāng)一體化關鍵在于加快政府轉型
形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局，需要多方面的政策、體制和制度條件。創(chuàng)造這些條件是各級政府的職責。因此，各級政府應該通過自身改革和建設，為城鄉(xiāng)一體化營造逐步完善的政策和制度環(huán)境。
（1）推進城鄉(xiāng)一體化，政府必須通過自身改革，突破目前城鄉(xiāng)分割、公共資源集中在城市的行政管理體制。針對目前各級地方政府推進城鄉(xiāng)一體化分工不清晰；部門之間職能交叉，多頭監(jiān)管導致責權不清、協(xié)調(diào)成本高、組織績效低、行政資源配置不合理；決策權、規(guī)劃權、調(diào)控權上移和集中不夠，服務、監(jiān)管重心下移不夠等現(xiàn)象，各級政府有責任進行組織再造，合理界定各級政府在推進城鄉(xiāng)一體化中的責任和職能，理清政府橫向部門之間與縱向?qū)蛹壷g的權責邊界，形成“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系，以突破部門與區(qū)域利益格局，實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，為城鄉(xiāng)一體化提供堅強的組織保障。
（2）推進城鄉(xiāng)一體化，各級政府要為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一布局和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展營造良好的制度環(huán)境。各級政府要通過統(tǒng)籌成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把新型工業(yè)化、新型城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化緊密結合起來，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。
（3）推進城鄉(xiāng)一體化，各級政府要積極探索城鄉(xiāng)互動的社會管理新格局。政府需要明確界定不同主體在城鄉(xiāng)一體社會管理體制和格局中的地位、作用和責任。各級政府作為城鄉(xiāng)一體社會管理體制中的責任主體，要適應社會結構和利益格局的變化，形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制，以促進城鄉(xiāng)社會發(fā)展的公平王義；要健全城鄉(xiāng)新型社區(qū)管理和服務體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)新型社區(qū)發(fā)展的目標和標準，把城鄉(xiāng)社區(qū)都建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。
（4）推進城鄉(xiāng)一體化，政府要把建立城鄉(xiāng)均衡的基本公共服務體系作為重要突破口，嚴格界定各級政府在基本公共服務中的職責。城鄉(xiāng)基本公共服務一體化，既是破解城鄉(xiāng)二元結構的重要路徑，也是城鄉(xiāng)一體化重要而緊迫的目標；而城鄉(xiāng)基本公共服務在各級政府間的合理分工，是城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的重要體制基礎。中央政府應側重于公共服務決策，原則上以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務均等化為重點，負責公益性覆蓋全國范圍的公共服號供給，并通過中央財政的轉移支付發(fā)揮再分配功能；各級地方政府更側重子公共服務供給的執(zhí)行，主要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求，提供相應的公共服務，并保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量與供給效率。各級地方政府要強化公共服務職能，調(diào)整公共支出的范圍與結構，建立健全公共財政體制，加大對農(nóng)村公共品投入，重點保障農(nóng)村公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎設施。
——摘自《30位著名經(jīng)濟學家會診中國經(jīng)濟發(fā)展方式》
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